加快开发利用公共数据资源

近日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》印发，聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新等方面提出了17项具体措施。

“这些措施与《关于促进企业数据资源开发利用的意见》等政策一起相继出台实施，有利于培育一大批数据企业，促进数据产业加快发展。”国家数据局局长刘烈宏说。

市场各方普遍认为，《意见》将大幅增加公共数据资源供给力度，激发全社会用数活力。《意见》明确数据服务企业可以通过合规方式参与公共数据的开发利用，有助于企业拓展业务范围，提供更加丰富的数据产品和服务；支持数据交易机构、数据流通交易平台互认互通，为数据服务企业提供了更加规范和便捷的数据交易环境。

规范授权运营

公共数据具有体量大、质量好、带动作用强等特点。如何让更多数据流动起来，《意见》围绕激发数据资源供给动力，对共享、开放、授权运营3种方式进行体系化部署。

“授权运营是《意见》中提出的公共数据开发利用新模式，通过引入社会力量作为运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务，帮助企业解决公共数据获取问题，为我国数据产业发展注入新动能。”清华大学公共管理学院教授孟庆国介绍，各部门、地区在前期授权运营探索中形成了整体、分领域、依场景等不同授权模式，有效提升了公共数据供给和开发效率，但也暴露出不少问题。

因此，《意见》重点针对公共数据授权运营行为进行规范，通过合理制度安排回应市场关切、满足发展需求，正确处理好高质量发展和高水平安全关系，充分保障各方权益。中国信息通信研究院副院长魏亮建议，各级党政机关、企事业单位应公开遴选具备数据开发利用和安全保障能力的运营机构，设置合理运营期限，建立退出机制，并向社会公示授权运营情况。对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记制度，健全对公共数据资源流通使用过程的追溯、监督和管理机制。

北京交通大学信息管理与理论国际研究中心特聘教授张向宏则认为，应加快建立符合公共数据要素特性的价格形成和收益分配机制。“公共数据开发是否具有可持续性，取决于授权运营制度能否兼顾经济性和公益性。通过市场化机制确保公共数据开发主体获得成本补偿和利润，充分调动其开发公共数据的积极性。用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务可有条件无偿使用。”

收益分配方面，应按照“肯定数据资源的基础贡献、鼓励数据加工和运营的劳动价值、促进数据价值惠及全体人民”目标，推进机制模式探索，使运营收益最终投入造福全体人民的事业。

孟庆国提出，要避免滥用行政权力或市场支配地位，约定运营机构获得的授权和业务范围，规定其不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发等。保障市场公平，要以公开招标、邀请招标、谈判等方式选择运营机构，授权运营活动开展要做好公开公示。

鼓励应用创新

释放公共数据价值关键在于找到可落地的应用场景。目前，公共数据在政务、金融、交通等领域的价值已经得到一定体现。例如，北京市对经营主体的登记、纳税、不动产、社保等高价值数据进行挖掘分析，为金融机构普惠金融业务提供支持。在交通领域，实时公交、航旅纵横等常用的产品和服务，也是基于公共数据开发利用产生的。

中国联通持续挖掘公共数据价值，为城市管理和基层治理提供有力数据支撑。在日前举办的2024年“数据要素×”大赛全国总决赛上，中国联通主导建设的“基于12345数据融合价值挖掘赋能基层治理”项目，获城市治理赛道应用实践奖。据介绍，该项目围绕城市治理的难点问题，探索出以数据为基础的“五个一”协同治理机制，以热线数据为主，汇聚政务服务、基层网格、企业、物联、视频等多源数据，运用大模型、区块链等技术，开展数据融合创新应用并取得较好成效——在诉求办理方面，服务满意率从88%上升至92%，工单办结率从95%上升至98%，平均办结天数从9天下降至7天。

“未来公共数据将在教育、医疗、环保、城市治理等领域发挥更大作用。”张向宏以城市治理为例解释说，通过分析城市交通、公共安全、人口分布等数据，可以为城市规划和管理提供更加科学的依据和决策支持；通过实时监测交通流量和拥堵情况，可以优化交通信号灯控制和路线规划，缓解城市交通压力。

也要看到，目前面向社会提供的公共数据产品和服务还不够充足，供给类型与需求场景不能很好匹配。下一步，要推动数据利用方式向共享汇聚和应用服务能力并重方向转变，更好满足广大经营主体对全国全量数据、地方精细数据等多样化需求。

《意见》特别强调要繁荣数据产业发展生态。“要支持更多数据技术创新应用，在起步期通过开放公共数据应用场景、政府购买服务等方式进行示范引领，为产业早期发展提供帮扶。”孟庆国建议，通过落实研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策，为数据企业发展提供直接支持。从多方主体、多种维度为从事公共数据资源开发利用的企业赋能，凝聚行业共识，助力行业发展。

在魏亮看来，前期可以依托运营机构公开的公共数据产品和服务能力清单，鼓励更多经营主体对这些产品和服务进行再开发再利用，通过举办公共数据应用大赛、经验交流研讨会等形式吸引经营主体；从长期看，要综合运用财政、税收等手段，着力培育壮大数据产业，健全容错纠错机制，营造公平、透明、可预期的公共数据资源开发利用市场环境，不断增强产业内生动力。

统筹发展和安全

在公共数据资源开发利用过程中，其安全和个人信息保护是业界关注的问题之一。《意见》重申应当保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，禁止运营机构未经授权超范围使用数据。

“《意见》重点提出和规范的公共数据授权运营，是在公共数据开发利用过程中统筹发展与安全的一项重要制度创新和实践探索。通过将公共数据授予特定运营机构进行加工处理，划定了明确且有限的数据安全监管对象和范围，在保障安全可控的前提下，向市场提供数据资源、产品和服务。”孟庆国说。

具体而言，监管层面，各级党政机关、企事业单位应强化数据安全和个人信息保护，建立公共数据资源开发利用全过程监管责任机制。授权运营机构要加强自身安全管理能力和技术能力建设，完善安全管理体系，落实安全管理要求，履行数据安全主体责任。

技术层面，要增强技术和数据基础设施的安全保障能力，打造可信的数据开发利用环境，通过隐私计算、数据空间等技术促进数据可信流通。

“我们将始终坚持制度建设、能力建设和过程管理相结合，会同有关部门，将安全保障和权益保护贯穿公共数据资源开发利用全过程，保障相关主体各项权益，防范各类数据风险，不断增强企业和公众的获得感、安全感。”国家数据局数据资源司司长张望说。